關于《中華人民共和國立法法（修正草案）》的說明

——2023年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上

第十三屆全國人民代表大會常務委員會副委員長　王晨

各位代表：

　　我受第十三屆全國人大常委會委托，作關于《中華人民共和國立法法（修正草案）》的說明。

　　一、修改的必要性和重大意義

　　立法是國家的重要政治活動，是把黨的主張和人民的意志通過法定程序轉化為國家意志的過程，關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。立法法是規(guī)范國家立法制度和立法活動、維護社會主義法治統(tǒng)一的基本法律。我國現行立法法是2000年3月九屆全國人大三次會議通過的，2015年3月十二屆全國人大三次會議作了部分修改。立法法的頒布施行，對完善立法體制機制，健全立法制度，規(guī)范立法活動，推動形成和完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推進全面依法治國，發(fā)揮了重要作用。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局和戰(zhàn)略高度，對全面依法治國作出一系列重大部署，推進一系列重大工作，取得歷史性成就。習近平總書記深刻闡述全面依法治國一系列重大理論和實踐問題，習近平法治思想為新時代全面依法治國、加強和改進立法工作提供了根本遵循。2019年，黨的十九屆四中全會決定提出，完善立法體制機制，堅持科學立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質量和效率。2021年，黨中央首次召開中央人大工作會議，對新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作作出全面部署，明確提出要加快完善中國特色社會主義法律體系、以良法促進發(fā)展保障善治等任務要求。2022年10月，黨的二十大報告對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系提出新的要求。

　　深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想，踐行全過程人民民主重大理念，落實黨中央重大決策部署，需要認真總結新時代立法工作實踐經驗，適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局新形勢新要求，對立法法作出修改完善，進一步健全立法體制機制，規(guī)范立法活動，為提高立法質量和效率、加快形成完備的法律規(guī)范體系、建設中國特色社會主義法治體系、在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家提供有力制度支撐。

　?。ㄒ唬┬薷牧⒎ǚㄊ切聲r代加強黨對立法工作的全面領導，通過法治保證黨的路線方針政策和決策部署貫徹執(zhí)行的必然要求

　　黨的領導是推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證，是中國特色社會主義法治之魂。做好新時代立法工作，必須堅持黨的領導這一最高政治原則。2018年，黨中央成立中央全面依法治國委員會，加強黨中央對全面依法治國的集中統(tǒng)一領導。2019年《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出，制定和修改有關法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位。修改立法法，突出立法堅持中國共產黨領導，與時俱進完善關于堅持黨和國家指導思想的表述，明確建設中國特色社會主義法治體系的戰(zhàn)略目標，對于新時代更好推進全面依法治國，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，從法律制度上保證黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效執(zhí)行，具有重要意義。

　　（二）修改立法法是新時代堅持和發(fā)展全過程人民民主，通過法治保障人民當家作主的客觀要求

　　人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現代化國家的應有之義。全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主，是黨中央明確提出的任務要求。立法制度和立法活動必須堅持以人民為中心，堅持人民主體地位，全面貫徹全過程人民民主重大理念和實踐要求，在立法制度上作出相關安排，確保在立法活動和立法工作各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音、都能了解來自基層的情況，積極回應人民群眾新要求新期待，站穩(wěn)人民立場、把握人民愿望、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧。修改立法法，明確立法堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義，有利于拓展人民群眾有序參與立法、表達意愿關切的途徑和形式，豐富我國人民當家作主的生動實踐，從制度上保證立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。

　?。ㄈ┬薷牧⒎ǚㄊ切聲r代推進全面依法治國、依憲治國，建設社會主義法治國家的重要舉措

　　全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，推動我國社會主義法治建設發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。立法是全面依法治國的前提和基礎，是建設社會主義法治國家的首要環(huán)節(jié)。適應國家改革發(fā)展的新形勢新要求，有必要認真總結新時代立法工作的實踐經驗，完善我國立法制度機制。修改立法法的一個重要目的，就是根據黨中央全面依法治國戰(zhàn)略部署，緊緊抓住立法這個關鍵環(huán)節(jié)，加強和改進新時代立法工作，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面貫徹實施憲法擺在全面依法治國的突出位置，推進憲法理論和憲法實踐創(chuàng)新，深化了對我國憲法制度建設的規(guī)律性認識，采取一系列有力措施加強憲法實施和監(jiān)督工作，取得重要成果和進展。黨的二十大報告強調堅持依法治國首先要堅持依憲治國，要求加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威。立法制度是憲法的重要內容之一。憲法對立法體制、立法權限等作出基本規(guī)定，立法法以憲法為依據對立法體制、權限、程序和立法監(jiān)督制度等作出系統(tǒng)化規(guī)定，是通過法律實施憲法有關規(guī)定的重要體現。修改立法法，總結憲法實施和監(jiān)督工作的實踐經驗，明確合憲性審查的環(huán)節(jié)和要求，用科學有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施，有利于維護憲法權威，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威，不斷提高依憲治國、依憲執(zhí)政的能力和水平。

　?。ㄋ模┬薷牧⒎ǚㄊ强偨Y新時代正確處理改革和法治關系的實踐經驗，更好堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一的現實需要

　　改革和法治相輔相成、相伴相生。習近平總書記指出“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，強調“要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發(fā)揮引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用”。黨的十八大以來，全國人大及其常委會積極適應改革開放和經濟社會發(fā)展需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，加強涉及改革有關法律的立改廢釋工作，通過“打包”修改、作出授權決定和改革決定等方式及時為推進相關改革提供法律依據，保障黨和國家機構改革、經濟社會發(fā)展各領域重大改革措施順利實施，形成了一些行之有效的做法和經驗。修改立法法，總結實踐中立法主動適應改革發(fā)展需要的成功經驗和有益做法，完善立法引領和推動改革創(chuàng)新的體制機制，有利于更好實現立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，為改革發(fā)展提供法治支撐和法治保障，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。

　　二、修改的指導思想、遵循的原則和工作過程

　　修改立法法，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹落實黨的二十大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，推進科學立法、民主立法、依法立法，進一步健全立法體制、完善立法程序、規(guī)范立法活動、提高立法效能，更好為全面建設社會主義現代化國家提供法治保障。

　　修改工作遵循的原則：一是認真貫徹落實中央人大工作會議精神和黨中央重大決策部署，加強黨對立法工作的全面領導，通過完善立法體制機制保障黨的路線方針政策有效實施。二是堅持以人民為中心，堅持和發(fā)展全過程人民民主，充分發(fā)揮人大的民主民意表達平臺載體的功能作用，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法的途徑和形式。三是適應新時代新要求，總結吸收立法工作實踐經驗，堅持問題導向、需求導向，完善立法體制機制、明確相關工作要求。此次修改立法法是部分修改，對確有必要修改的予以修改完善；屬于可改可不改的，一般不作修改。四是適應全面深化改革的需要，堅持立法和改革相輔相成、相伴而生、同步推進、內在統(tǒng)一，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用。五是遵循憲法的原則和規(guī)定，注意處理好與近年來新修改的全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、地方組織法等法律的關系，做好銜接，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

　　以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法法修改工作。2022年9月，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取審議并原則同意全國人大常委會黨組關于立法法修正草案有關問題的請示和匯報，為立法法修改工作提供了重要指導和遵循。

　　根據立法工作安排，全國人大常委會法工委于2022年初啟動立法法修改工作，經廣泛征求各方面意見和認真研究，提出了立法法修正草案。期間主要開展了以下工作：一是深入學習領會習近平法治思想和習近平總書記關于立法工作的重要論述，全面梳理黨的十八大以來黨中央關于加強和改進立法工作的重大決策部署和工作要求。二是認真梳理近年來全國人大代表、全國政協(xié)委員提出的有關議案、建議和提案，組織對修改立法法有關問題開展專題研究。三是多次召開座談會，聽取中央和國家有關部門、全國人大各專門委員會和常委會工作機構、地方人大以及部分專家學者的意見和建議。四是將修正草案印發(fā)中央和國家有關部門、全國人大各專門委員會和常委會工作機構、各省（自治區(qū)、直轄市）和部分設區(qū)的市的人大常委會、基層立法聯(lián)系點、部分高等院校和研究機構征求意見。五是到部分地方進行專題調研，深入了解近年來地方立法工作的新實踐新經驗。

　　2022年10月，十三屆全國人大常委會第三十七次會議對立法法修正草案進行了初次審議。常委會組成人員普遍認為，修正草案深入貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，全面貫徹黨的二十大精神、中央人大工作會議精神和黨中央重大決策部署，總結吸收新時代立法實踐的新經驗新成果，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，完善立法的指導思想和原則，健全憲法的實施和監(jiān)督制度，完善立法權限、程序和備案審查制度，有利于提高立法質量和效率，使法律體系更加科學完備、統(tǒng)一權威，為全面建設社會主義現代化國家提供更加堅實的法治保障。2022年12月，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對立法法修正草案進行了再次審議，認為修正草案二次審議稿貫徹落實黨中央重大決策部署，較好地吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，已經趨于成熟，決定將立法法修正草案提請十四屆全國人大一次會議審議。

　　立法法修正草案經十三屆全國人大常委會兩次會議審議后，先后兩次在中國人大網全文公布草案征求社會公眾意見。全國人大常委會辦公廳將修正草案印發(fā)十四屆全國人大代表，組織部署全國人大代表研讀討論并征求意見。2023年2月16日，十三屆全國人大憲法和法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見，對立法法修正草案作了進一步修改完善。全國人大憲法和法律委員會認為，經過全國人大常委會兩次會議審議、廣泛征求意見和多次修改完善，立法法修正草案充分吸收各方面的意見建議，已經比較成熟。據此，形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國立法法（修正草案）》。

　　三、修正草案的主要內容

　　《中華人民共和國立法法（修正草案）》共37條，主要修改內容如下：

　?。ㄒ唬┩晟屏⒎ǖ闹笇枷牒驮瓌t。根據新形勢新要求，對立法的指導思想和原則進行充實完善。一是貫徹落實憲法規(guī)定和黨的二十大精神，根據新時代黨的重大理論創(chuàng)新成果，對立法的指導思想與時俱進作了完善，將現行立法法第三條改為兩條，明確立法應當堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家（修正草案第一條）；立法應當堅持以經濟建設為中心，堅持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興（修正草案第一條）。二是完善依憲立法、依法立法的原則，將現行立法法第四條修改為：立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威（修正草案第二條）。三是完善民主立法原則，貫徹落實黨的二十大精神和全過程人民民主重大理念，在現行立法法第五條中增加一款規(guī)定：立法應當堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義（修正草案第三條）。四是貫徹黨中央關于社會主義核心價值觀融入法治建設的部署要求，增加規(guī)定：立法應當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結合，鑄牢中華民族共同體意識，推動社會主義精神文明建設（修正草案第四條）。五是明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則要求，增加規(guī)定：立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導、推動、規(guī)范、保障相關改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用（修正草案第五條）。

　?。ǘ┟鞔_合憲性審查相關要求。根據憲法精神和黨中央關于推進合憲性審查工作的部署要求，總結近年來的實踐經驗，一是明確法律案起草和審議過程中的合憲性審查要求，增加規(guī)定：法律草案的說明應當包括涉及合憲性問題的相關意見；對法律案中涉及的合憲性問題，憲法和法律委員會應當在修改情況的匯報或者審議結果報告中予以說明（修正草案第十條、第十二條、第十八條）。二是明確備案審查工作中的合憲性審查要求，增加規(guī)定：有關國家機關認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例存在合憲性、合法性問題的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；對存在合憲性、合法性問題的，規(guī)定了處理的主體和程序（修正草案第三十條、第三十一條）。此外，落實2018年憲法修正案的有關規(guī)定和全國人大常委會有關決定，將現行立法法中的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”（修正草案第十條、第十二條、第三十一條、第三十七條第二項）。

　　（三）完善立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的制度機制。貫徹黨中央要求，總結實踐經驗，根據有關方面意見，作出如下修改完善：一是完善全國人大及其常委會專屬立法權規(guī)定，將只能制定法律事項中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”（修正草案第七條）。二是根據實踐中成熟的經驗和做法，對現行立法法第十三條關于授權決定的規(guī)定作出完善，明確全國人大及其常委會可以根據改革發(fā)展的需要，決定就“特定事項”授權在“規(guī)定期限和范圍”內暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定；同時增加規(guī)定：暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定的事項，對實踐證明可行的，由全國人大及其常委會及時修改有關法律；修改法律的條件尚不成熟時，可以延長授權的期限，或者恢復施行有關法律規(guī)定（修正草案第八條）。三是增加規(guī)定：國務院可以根據改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項，在規(guī)定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定（修正草案第二十三條）。

　?。ㄋ模┩晟迫珖舜蠹捌涑Ｎ瘯牧⒎嘞?、立法程序和工作機制。近年來，全國人大及其常委會在加強和改進立法工作、完善立法制度機制方面有不少創(chuàng)新舉措?？偨Y實踐經驗，對全國人大及其常委會的立法權限、立法程序和工作機制作如下修改完善：一是根據實踐需要，進一步明確全國人民代表大會和全國人大常委會“根據憲法規(guī)定”行使國家立法權，并增加規(guī)定：全國人民代表大會可以授權全國人大常委會制定法律（修正草案第六條）。二是根據實踐做法，并與修改后的全國人大議事規(guī)則相銜接，進一步明確：常委會決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，可以適時組織代表研讀討論，征求代表的意見（修正草案第九條）。三是適應特殊情況下緊急立法的需要，增加規(guī)定：列入常委會會議議程的法律案，遇有緊急情形的，也可以經一次常委會會議審議即交付表決（修正草案第十一條）。四是完善法律案的終止審議程序，將現行立法法關于法律案終止審議的規(guī)定修改為：列入常委會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，委員長會議可以決定終止審議，并向常委會報告；必要時，委員長會議也可以決定延期審議（修正草案第十三條）；五是根據實踐需要，在現行立法法規(guī)定有關國家機關可以向全國人大常委會提出法律解釋要求的基礎上，明確國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會可以向全國人大常委會“提出相關法律案”（修正草案第十四條）。六是貫徹黨中央關于推進科學立法、民主立法、依法立法，豐富立法形式，統(tǒng)籌立改廢釋纂等要求，總結實踐經驗，增加規(guī)定：全國人大及其常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性（修正草案第十五條）；全國人大及其常委會作出有關法律問題的決定，適用本法的有關規(guī)定（修正草案第十七條）。七是總結實踐經驗，增加規(guī)定“專項立法計劃”（修正草案第十六條）；全國人大常委會工作機構編制立法技術規(guī)范（修正草案第二十條）；全國人大常委會工作機構加強立法宣傳工作，通過多種形式發(fā)布立法信息，介紹情況，回應關切（修正草案第二十二條）。八是總結實踐做法，明確法律簽署公布后，法律文本以及發(fā)布的公告，草案的說明、審議結果報告等，應當及時在全國人大常委會公報和中國人大網以及在全國范圍內發(fā)行的報紙上刊載（修正草案第十九條）；同時，進一步明確地方性法規(guī)公布后，法規(guī)、條例文本以及發(fā)布的公告，草案的說明、審議結果報告等也要相應公開（修正草案第二十六條）。九是根據黨中央精神和實踐做法，明確基層立法聯(lián)系點的地位和作用，增加規(guī)定：全國人大常委會工作機構根據實際需要設立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見（修正草案第二十一條）。

　?。ㄎ澹┻m應監(jiān)察體制改革需要補充相關內容。根據憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，與全國人大組織法等有關法律、決定相銜接，對監(jiān)察委員會的有關內容作了如下補充完善：一是在有關立法權限的規(guī)定中明確：監(jiān)察委員會的產生、組織和職權屬于只能制定法律的事項（修正草案第七條）。二是在有關立法程序的規(guī)定中明確：國家監(jiān)察委員會可以向全國人大及其常委會提出法律案、審查相關法規(guī)等方面的要求（修正草案第三十條、第三十七條第一項）。三是增加規(guī)定：國家監(jiān)察委員會根據憲法和法律、全國人大常委會的決定，制定監(jiān)察法規(guī)，報全國人大常委會備案（修正草案第三十六條）。

　?。┩晟频胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章的權限和程序。根據新情況新需要，總結實踐經驗，對地方性法規(guī)、規(guī)章的立法權限和程序作出修改完善：一是關于設區(qū)的市可以行使地方立法權的事項，將“環(huán)境保護”修改為“生態(tài)文明建設”，并增加規(guī)定“基層治理”（修正草案第二十四條、第二十八條）。二是貫徹國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，根據地方實踐經驗，增加規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人大及其常委會根據區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關區(qū)域內實施；省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制（修正草案第二十五條）。三是擴大規(guī)章的制定主體，根據有關法律規(guī)定和實踐需要，在部門規(guī)章制定主體中增加規(guī)定“法律規(guī)定的機構”（修正草案第二十七條）。

　?。ㄆ撸┩晟苽浒笇彶橹贫?。對法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實行備案審查，是維護國家法治統(tǒng)一的一項重要制度。貫徹黨中央精神，總結近年來的實踐經驗，進一步完善備案審查制度。一是完善主動審查制度，明確專項審查相關內容，修改現行立法法第九十九條第三款并單列一條，第一款規(guī)定：全國人大專門委員會、常委會工作機構可以對報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進行主動審查，并可以根據需要進行專項審查；增加一款，作為第二款：國務院備案審查工作機構可以對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章進行主動審查，并可以根據需要進行專項審查（修正草案第二十九條）。二是建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，增加規(guī)定：備案審查機關應當建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，對應當由其他機關處理的審查要求或者審查建議，及時移送有關機關處理（修正草案第三十三條）。三是貫徹黨中央精神，總結實踐做法，明確法律法規(guī)清理制度，增加規(guī)定：對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應當根據維護法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進行清理（修正草案第三十四條）。

　　此外，還作了一些文字表述和法律銜接方面的修改完善，并對個別條文順序作了調整。

　　《中華人民共和國立法法（修正草案）》和以上說明，請審議。

2023年全國兩會