3月8日（星期五）上午9時(shí)，全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第三次全體會(huì)議，多名政協(xié)委員作大會(huì)發(fā)言。

　　[全國(guó)政協(xié)委員、中共中央黨校黨建教研部主任 王長(zhǎng)江]各位委員，我發(fā)言的題目是《從幾個(gè)案例看頂層設(shè)計(jì)的迫切性》。

　　我先講三個(gè)案例。去年去黑龍江，一位縣上的領(lǐng)導(dǎo)干部跟我談：我們這里土地肥沃，是大糧倉(cāng)，為全國(guó)人民提供著高品質(zhì)的糧食。但是這些年，我們不得不毀掉攥一把流油的黑土地，去引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，否則本縣的工業(yè)發(fā)展指標(biāo)就上不去，綜合政績(jī)排名就要落后。但是，冬天這么寒冷的地方，那些大的企業(yè)誰(shuí)來(lái)這里發(fā)展？所以，費(fèi)時(shí)費(fèi)力引資，引來(lái)的其實(shí)都是些檔次不高的二、三類(lèi)企業(yè)，人家還不愿意來(lái)。只得降低門(mén)檻去吸引，結(jié)果那么好的土地白白送給企業(yè)，實(shí)際上是荒在那里。心疼！

　　第二個(gè)案例：在西部，我看到的是完全不同的另一種景象。一些所謂農(nóng)田，地處水土流失嚴(yán)重的黃土高原，看上去實(shí)在貧瘠，畝產(chǎn)三四百斤就算不錯(cuò)了，還不如撂荒了變成自然植被，還能保護(hù)生態(tài)。但不行，必須種莊稼，因?yàn)樗鼈冊(cè)?8億畝紅線劃定的范圍內(nèi)。結(jié)果是耕地指標(biāo)保持了，卻對(duì)解決國(guó)家糧食問(wèn)題幾無(wú)貢獻(xiàn)，反而使水土流失更加嚴(yán)重。

　　第三個(gè)案例：最近看到一個(gè)材料，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位專(zhuān)家指出，我國(guó)糧食供求總量趨緊，結(jié)構(gòu)性矛盾越來(lái)越突出，糧食自給率已經(jīng)跌破90%，表明我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)加大。

　　我不是農(nóng)業(yè)方面的專(zhuān)家，不打算就這幾個(gè)案例談農(nóng)業(yè)本身。我想把它引申到改革頂層設(shè)計(jì)的話題。因?yàn)樯鲜霭咐从车牟恢皇寝r(nóng)業(yè)問(wèn)題，更深層次的問(wèn)題是頂層設(shè)計(jì)不足，是整個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和管理問(wèn)題。我有幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

　　其一，頂層設(shè)計(jì)迫在眉睫。這三個(gè)案例，所反映的問(wèn)題都是深層次的，表明現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制在科學(xué)性、合理性方面存在不少問(wèn)題。一些地方有更大規(guī)模地發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的能力，但體制嚴(yán)重地限制著它們的發(fā)展空間；另一些地方有發(fā)展農(nóng)業(yè)的良好自然稟賦，卻不得不棄農(nóng)求工、棄農(nóng)求商，甚至毀農(nóng)求工、毀農(nóng)求商。地方上屢屢發(fā)生破壞生態(tài)、違背規(guī)律的事情，固然原因復(fù)雜，但缺乏更高層面的統(tǒng)籌，無(wú)疑是其中一個(gè)最主要的原因。

　　其二，不妨考慮超越計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政思維的框框，用更加市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題。例如，是否可以仿照碳交易機(jī)制，嘗試實(shí)行農(nóng)田指標(biāo)交易？先以省區(qū)為單位，各省按照土地面積確定應(yīng)保有土地?cái)?shù)量指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)可以在各省區(qū)之間進(jìn)行流通。有農(nóng)田和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)的省份可以把余量部分投入交易，而工業(yè)發(fā)達(dá)省份可以購(gòu)買(mǎi)這些指標(biāo)。以利益為紐帶來(lái)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)才是可持續(xù)的，且一舉多得：農(nóng)田足量高質(zhì)，保護(hù)農(nóng)田有利可圖，還能使工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)得到充分體現(xiàn)。

　　其三，應(yīng)當(dāng)讓更多的國(guó)家財(cái)力在耕地保護(hù)中發(fā)揮作用。地方政府越過(guò)土地紅線，是因?yàn)?ldquo;土地財(cái)政”使之有利可圖。這些年中央財(cái)政收入猛增，應(yīng)有更強(qiáng)的能力來(lái)化解地方政府的越線沖動(dòng)。現(xiàn)在的問(wèn)題主要不在財(cái)力不夠，而是觀念上有問(wèn)題：我們習(xí)慣于把資金分散到部門(mén)，部門(mén)又把這些資金變成一個(gè)個(gè)“專(zhuān)項(xiàng)”，對(duì)審批項(xiàng)目樂(lè)此不疲，使有限的財(cái)力無(wú)法完全用到解決宏觀的、戰(zhàn)略性的問(wèn)題上。重復(fù)、浪費(fèi)、低效不說(shuō)，還助長(zhǎng)了“跑部錢(qián)進(jìn)”等腐敗現(xiàn)象。

　　其四，對(duì)上下級(jí)黨委、政府關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)納入頂層設(shè)計(jì)范圍。地方某些事情做得很扭曲、很怪誕，有時(shí)原因不在下面，往往和上級(jí)指揮棒的指向有著密切的關(guān)系。我國(guó)幅員遼闊，情況和條件千差萬(wàn)別，不應(yīng)使用簡(jiǎn)單的、過(guò)于整齊劃一的政績(jī)考核指標(biāo)，否則一定會(huì)出現(xiàn)南橘北枳的尷尬事。應(yīng)該給因地制宜發(fā)展以更多的自主權(quán)。此外，一定要讓本地老百姓對(duì)政府和干部的評(píng)價(jià)在整個(gè)設(shè)計(jì)中得到更多的體現(xiàn)，才可避免違反常理的事情發(fā)生。

　　其五，頂層設(shè)計(jì)不應(yīng)依賴(lài)政府部門(mén)來(lái)進(jìn)行。政府部門(mén)是常規(guī)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，頂層設(shè)計(jì)恰恰是要打破原有行政管理布局，超越部門(mén)眼界進(jìn)行統(tǒng)籌。這里沒(méi)有貶低部門(mén)作用的意思。部門(mén)有自己的職責(zé)所在，不能強(qiáng)求它們?nèi)プ龀铰氊?zé)范圍的事情。但如果我們把這種全局性問(wèn)題部門(mén)化了，把解決這些問(wèn)題變成了部門(mén)意志的體現(xiàn)和部門(mén)利益之間的博弈，改革則必然變形。建議黨中央、國(guó)務(wù)院設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)，人大、政協(xié)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相互協(xié)同，共同推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)。